全国资源和环境消耗加重，但是节能降耗开展较为滞后，为了督促各地确保完成“十二五”节能减排降碳目标，国务院发布了今明两年节能减排低碳发展行动方案，部署全国节能减排工作。
总结“十二五”前三年的节能减排工作，其中，全国单位GDP能耗和二氧化碳排放累计下降9.03%、10.68%;化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降7.8%、7.1%、9.9%、2%。政府重点部署今明两年节能减排工作，主要原因在于减排降耗部分指标完成进度滞后，与60%的进度要求还有明显差距。
因此，实现“十二五”目标，后两年单位GDP能耗须年均降低3.9%以上，氮氧化物排放量须年均下降4.2%以上，远高于前三年平均降幅。由此，《行动方案》提出了后两年的节能减排降碳具体目标，2014~2015年，单位GDP能耗、化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别逐年下降3.9%、2 %、2%、2%、5%以上，单位GDP二氧化碳排放量两年分别下降4%、3.5%以上。
由于前三年节能减排推进速度滞后，对 2014~2015年的工作要求更高。行动方案提出了八项措施，具体分别为大力推进产业结构调整、加快建设节能减排降碳工程、狠抓重点领域节能降碳、强化技术支撑、进一步加强政策扶持、积极推行市场化节能减排机制、加强监测预警和监督检查、落实目标责任。
行动方案的重点保障措施是加快调整产业结构，用产业结构调整破解当前排放总量过高局面。首先，化解过剩产能，加快淘汰落后产能。通过加大落后产能淘汰力度，完成重点行业“十二五”淘汰任务，从而有利于减排目标的达成。
其次，调整和优化我国能源结构。当前，严控煤炭消费总量，降低煤炭消费比重，京津冀、长三角、珠三角等区域及产能严重过剩行业新上耗煤项目，实行煤炭消费等量或者减量置换。但是，国务院出台的节能减排低碳发展行动方案，力保今明两年完成节能减排低碳发展目标，仍然存在着相当大的阻力，主要有三点：
一是我国既有的高排放经济增长方式成为节能降耗的难点。我国经济发展仍处于粗放经营态势，减排降耗整体形势不容乐观，尤其是重工业在工业结构中的占比持续扩大，我国工业的重工业化仍在持续，2000~2011年，从60.2%上升到71.9%，由重工业化发展带来的“三高” (高耗能、高耗材、高污染)问题也日益突出。
二是当前经济形势不利于整体减排。2014年一季度国内生产总值128213亿元，同比增长 7.4%，不及政府目标的7.5%，创下金融危机以来新低。总体看，我国经济保增长压力显现，面对经济下行压力，政府密集推出扶持经济增长，进入“微刺激”政策，随着6月央行定向降低存款准备金，各省加快投资力度，推动钢铁、石化等重化工项目投资，河北唐山曹妃甸二期钢铁项目、广东湛江钢铁项目、大庆等地炼油项目投建加快。实体项目投资强度加大，耗费能源强度加大，从而削弱国内企业减排的挖潜空间。
三是市场化减排机制培育发展缓慢。目前，发达国家节能减排市场化程度高，在排污权交易等方面积累了丰富经验。而我国节能减排市场化存在着理论研究落后、法律法规不健全、污染排放监管经验不足等问题，市场发展较慢，亟须市场机制来推动减排工作。在排污权方面，部分省市初步建立排污权交易政策体系，积累了二氧化硫、碳、粉尘等交易经验，目前有排污交易法规不足、排污配额分配方法不完善、排放监测和监管能力不足等问题，由此导致市场化减排机制发育不完善，目前过度依赖行政手段，造成企业减排自主性低，从而不利于我国节能降耗的整体工作开展。